Σημειώσεις για το Ρυθμιστικό Σχέδιο ως πολιτικό διακύβευμα

Αναδημοσίευση από τις Οικοτριβές, µε αφορµή την κατάθεση νέου «Ρυθµιστικού Σχεδίου για την Αθήνα-Αττική 2021»

Χρονικό προτάσεων «νέου» Ρυθµιστικού Σχεδίου Αθήνας – Αττικής

Δηµοσιεύτηκε πρόσφατα (κείµενο 8ος/13, χάρτες 10ος/13) και συζητήθηκε σε κοινή συνεδρίαση των Κοινοβουλευτικών Επιτροπών Παραγωγής – Εµπορίου και Προστασίας Περιβάλλοντος (27/11/13) ένα νέο Ρυθµιστικό Σχέδιο «Αθήνα – Αττική 2021». Αυτό το Σχέδιο αποτελεί τροποποίηση εκείνου που βρισκόταν σε ανάλογες διαδικασίες δύο χρόνια πριν (10ος/2011 – 1ος/2012), και ερχόταν µε τη σειρά του, σε συνέχεια άλλων ατελέσφορων τελικά, προσπαθειών σύνταξης και θεσµοθέτησης «Νέου Ρυθµιστικού Σχεδίου για την Αθήνα – Αττική». Τέτοια σχέδια εκπονούνται µε αρκετή συστηµατικότητα από τουλάχιστον το 1996: Δηλαδή, οι φάσεις τόσο της έντονης ανάπτυξης (1996-2006) όσο και της µετέπειτα ύφεσης µέχρι την έντονη κρίση, συνοδεύονται από συνεχείς και ατελέσφορες προσπάθειες σύνταξης/θεσµοθέτησης Νέου Ρυθµιστικού Σχεδίου για την Αθήνα – Αττική. Στόχος είναι, βέβαια, η αντικατάσταση του µοναδικού στην ως τώρα ιστορία, θεσµοθετηµένου το 1983, επί υπουργίας Αντώνη Τρίτση, Ρυθµιστικού Σχεδίου Αθήνας (Ρ.Σ.Α.), που … δεν έχει πάψει ποτέ να ισχύει, αφού η αντικατάστασή του αποδείχτηκε ως τώρα αδύνατη. Αυτό το Ρ.Σ.Α. όµως, µε σηµαντική θέση στο επίπεδο του χωρικού σχεδιασµού, λειτουργεί παράλληλα µε τις εντελώς διαφορετικής κατεύθυνσης χωρικές πολιτικές, που συνοδεύουν αυτήν την, µε µεγάλες µεταλλαγές και κλυδωνισµούς εποχή, από το 1983 ως σήµερα!

Η εκ των πραγµάτων επιβαλλόµενη εξουδετέρωση των αρχικών στοχεύσεων του Ρ.Σ.A. 1983 και οι τροποποιήσεις του για να συµπεριλάβει τις, πολύ διαφορετικών κατευθύνσεων, χωρικές πολιτικές, σε όλο αυτό το διάστηµα, πραγµατοποιήθηκαν µε νοµικές επεµβάσεις ad hoc, ασύµβατες µε µια ευδιάκριτη, διαφανή – και γι’ αυτό αποτελεσµατική – διαχείριση των χωρικών ζητηµάτων. Αυτό βέβαια είναι µια διαπίστωση αρκετά κοινότοπη για τη λειτουργία του νοµικού οικοδοµήµατος στη χώρα µας. Είναι όµως χρήσιµη στην κατεύθυνση της χαρτογράφησης παραγόντων που έχουν τη δική τους σηµασία και στην κατανόηση πλευρών της γενεαλογίας της κρίσης.

Και εάν ο κρατικός σχεδιασµός κάνει, σε σχέση µε τη θεσµοθέτηση του Ρ.Σ.Α., βήµατα µπρος-πίσω, η επιστηµονική κοινότητα και οι δυνάµεις της κοινωνίας αντιµετωπίζουν αυτόν τον δύσκολο «τοκετό» µε αυξανόµενη αµηχανία, που µειώνει και το, αναµφισβήτητα µεγάλο, κύρος που συνόδευε την έννοια του Ρ.Σ. σε όλο το δεύτερο µισό του 20ού αιώνα.

Με το σηµείωµα αυτό θα ήθελα να καταθέσω κάποιες σκέψεις για τη γενεαλογία, τον ρόλο, αλλά και τα ερωτήµατα που βοηθάει να διαµορφώσουµε, στη σηµερινή θολή συγκυρία, ο προβληµατισµός γύρω από το Ρυθµιστικό Σχέδιο.

Γενεαλογία και ρόλος των Ρυθµιστικών Σχεδίων

Τα Ρ.Σ. ως νοµικά εργαλεία µε καθοριστική σηµασία για τον µακροπρόθεσµο σχεδιασµό του χώρου, εισάγονται µετά τον Β’ Παγκόσµιο Πόλεµο και θα λέγαµε ότι έχουν σηµαντικό ρόλο σε όλο το δεύτερο µισό του 20ού αιώνα.

Η αρχική προώθησή τους συµπίπτει µε την περίοδο όπου οι νωπές εµπειρίες της κρίσης του 1929, του πολέµου και των επιτυχιών του «Σοσιαλιστικού κόσµου» ωθούν τις πολιτικές του «Δυτικού κόσµου» σε σύγκλιση προς το κεϊνσιανικό οικονοµικό πρότυπο και στην εγκαθίδρυση ενός τύπου «Κοινωνικού κράτους» µε τις ιδιαιτερότητες των επιµέρους µορφών και πολιτικών του. Μέσα στο φιλοσοφικό / ιδεολογικό κλίµα του µοντερνισµού της εποχής, κυριαρχεί η πίστη ότι Επιστήµη και Τεχνική, σε συνδυασµό, µπορούν να οδηγήσουν συντεταγµένα τις κοινωνίες σε οικονοµική ανάπτυξη, συνυφασµένη µε πρόοδο και ευηµερία «για όλους».

Σ’ αυτό το πλαίσιο ο σχεδιασµός του χώρου ανάγεται σε βασικό συµπλήρωµα του «ενδεικτικού προγραµµατισµού» της οικονοµίας. Μεταξύ δε των εργαλείων που τότε διαµορφώνονται, τα Ρ.Σ. ανάγονται σε προνοµιακό επίπεδο προβληµατισµού, σε σχέση µε τις προκλήσεις που θέτει ο σχεδιασµός του µέλλοντος και φορτίζονται µε ιδιαίτερο κύρος. Πρόταγµα τους γίνεται η υπέρβαση άµεσων προβληµάτων ή συµφερόντων και η καθοδήγηση των χωρικών διαστάσεων, όχι µόνο της ανάπτυξης ευρύτερων αστικών περιοχών, αλλά και των κοινωνικών της παραµέτρων Μπορούµε έτσι να πούµε ότι τα Ρ.Σ., κατά την πρώτη µεταπολεµική περίοδο συντονίζονται µε µια σοσιαλδηµοκρατική πολιτική στόχευση για «εξηµέρωση» του καπιταλισµού, µε αποµείωση των αντιθέσεων και συνοχή, παρά τη δεδοµένη κοινωνική ανισότητα. Σ’ αυτόν τον ρόλο δε, που τους αποδίδεται µε άνισους και διαφοροποιηµένους τρόπους, θεωρούµε ότι οφείλουν, σε µεγάλο βαθµό, το κύρος τους στον λόγο και το φαντασιακό του σχεδιασµού ακόµη και µέχρι σήµερα.

Είναι γεγονός ότι Ρ.Σ. που συντάχτηκαν σε συγκεκριµένες συγκυρίες, συνέβαλαν στη διαµόρφωση εργαλείων αστικής πολιτικής που απέκτησαν µεγάλη και διεθνοποιηµένη απήχηση. Είναι όµως, επίσης γεγονός ότι τόσο τα ίδια τα Ρ.Σ. όσο και το πολιτικό / ιδεολογικό τους υπόβαθρο έχουν αποτελέσει αντικείµενο έντονης κριτικής από πολλές, και συχνά διαµετρικά αντίθετες απόψεις. Εν τούτοις, και παρά τις ιστορικές ανατροπές της περιόδου, τα Ρ.Σ. κρατάνε µέχρι σήµερα κύρος και τον στρατηγικό τους ρόλο, όπως ενδεικτικά µπορούµε να δούµε σε χαρακτηριστικές περιπτώσεις.

• Από τα µέσα της 10ετίας του 1990, οι σαρωτικές µεταλλαγές στην τεχνολογία, την οικονοµία, την παραγωγή, µε την εγκαθίδρυση του νεοφιλελευθερισµού, την αποβιοµηχάνιση, την παγκοσµιοποίηση, κ.ο.κ., µεταβάλλουν ριζικά τον ρόλο και τη λειτουργία των πόλεων. Η αστική ανάπτυξη µε τη δραστηριότητα της οικοδοµής, την «ανάπτυξη» / εκµετάλλευση της γης, την κατασκευή έργων υποδοµής και εξοπλισµού µεγάλου κόστους (που σήµερα χαρακτηρίζονται στον κριτικό λόγο ως «φαραωνικά έργα»), τις µεγάλες αναπλάσεις περιοχών κ.ο.κ., συντονίζεται συστηµατικά µε το Χρηµατιστήριο και βρίσκεται στο επίκεντρο των µεταλλαγών αυτών, µε ιδεολογικό άξονα και στόχο τον «ανταγωνισµό των πόλεων». Τα Ρ.Σ. κρατούν, και σε αυτό το πλαίσιο, στρατηγική σηµασία για την προσέλκυση κεφαλαίων και δραστηριοτήτων. Βέβαια οι κοινωνικές και περιβαλλοντικές στοχεύσεις αποτελούν, όπως είδαµε, παραδοσιακά παραµέτρους των Ρ.Σ. Σχετικοποιούνται, όµως, µέσα από την κυρίαρχη νεοφιλελεύθερη οπτική, η οποία επιδιώκει τη θεσµοθέτησή τους, κυρίως για να εξασφαλιστεί ένα κλίµα συναίνεσης και ασφάλεια δικαίου για τις επενδύσεις που θα γίνουν.

• Οι πόλεις, που πρωταγωνιστούν στην Οικονοµία σ’ αυτό το διάστηµα των ανατροπών στις διαδικασίες αστικής ανάπτυξης, πρωταγωνιστούν επίσης και στην περιβαλλοντική κρίση και κλιµατική αλλαγή, αφού όλες οι σοβαρές έρευνες ενοχοποιούν, για την επιδείνωση των σχετικών δεικτών, τους τρόπους λειτουργίας και τις διαδικασίες ανάπτυξής τους. Είναι χαρακτηριστικό ότι σηµαντικές πόλεις (ενδεικτικά το Παρίσι και το Λονδίνο, αλλά µε διαφοροποιηµένους τρόπους και πολλές άλλες) έχουν αναγάγει σε κύρια πρόκληση της επεξεργασίας των ρυθµιστικών τους την εξοικονόµηση ενέργειας και την προσαρµογή των διαδικασιών ανάπτυξης και λειτουργίας τους στα δεδοµένα της «µετα-το-Κυότο» εποχής – για να επαναλάβουµε τη διατύπωση που προβάλλεται στο πλαίσιο του διαγωνισµού και ερευνών για το «Μεγάλο Παρίσι – Πρόκληση». Οι πολιτικές που αναφέρονται στη µείωση του οικολογικού αποτυπώµατος, στη βιοποικιλότητα και διαφύλαξη κρίσιµων φυσικών περιοχών, στην εξοικονόµηση και παραγωγή πράσινης ενέργειας, κ.ο.κ. ανάγονται σε µεγάλες προκλήσεις για την επεξεργασία των σύγχρονων Ρ.Σ. Μέσα στο νεοφιλελεύθερο αναπτυξιακό κλίµα όµως, πρέπει συγχρόνως οι πολιτικές που προωθούνται να ευνοήσουν την προσέλκυση δραστηριοτήτων και «νέας επιχειρηµατικότητας».

Βλέπουµε λοιπόν, ότι τα Ρ.Σ. σήµερα χαρακτηρίζονται από αντιφάσεις και πολυσηµία. Οι στοχεύσεις τους δηλαδή, µέσα βέβαια στο γενικότερο κλίµα, δεν έχουν δεδοµένο πολιτικό πρόσηµο. Εξαρτώνται και από τις δυνάµεις που κυριαρχούν, κάθε φορά. Ισχυριζόµαστε ότι αυτή η πολιτική πολυσηµία, σε συνδυασµό µε τον «παραδοσιακό» στρατηγικό τους ρόλο, καθιστά τα Ρ.Σ. ιδιαίτερα ενδιαφέροντα, από πολιτική άποψη, στη σηµερινή συγκυρία. Η επεξεργασία τους δηλαδή µπορεί να αποτελέσει όχι µόνο ένα συγκροτηµένο πεδίο για τη συνειδητοποίηση των επιπτώσεων των χωρικών πολιτικών, αλλά και αρένα για τη διαµόρφωση ώριµων και στρατηγικών διεκδικήσεων.

Ενδογενές, βέβαια, πρόβληµα στη συζήτηση των Ρ.Σ. αποτελεί η συνθετότητα των θεµάτων που επεξεργάζονται και η δυσκολία να κατανοηθούν από όσους δεν έχουν σχετική εµπειρία και γνώση. Γι’ αυτό, πολύ συχνά, οι συζητήσεις για τα Ρ.Σ. µένουν ουσιαστικά «µέσα στο παλάτι» του πολιτικού προσωπικού που βρίσκεται κοντά στην εξουσία και ωθεί τον σχεδιασµό προς τις προοπτικές της.

Εν τούτοις, στη σηµερινή συγκυρία, που οι πολιτικές οριοθετήσεις είναι εύθραυστες και το κοινωνικό / οικονοµικό τοπίο, αχαρτογράφητο, η επιστηµονική κοινότητα και η κοινωνία των πολιτών έχουν δυνατότητες να αξιοποιήσουν το πεδίο αυτό για τη συνειδητοποίηση των προβληµάτων και προκλήσεων, αλλά και για τη διεύρυνση της σχετικής δηµόσιας συζήτησης. Με την οπτική αυτή, το ίδιο το Ρ.Σ. και η επεξεργασία του, µπορεί να αποτελέσει πολιτικό διακύβευµα.

Σχεδιασµός και κρίση

Από τη δεκαετία του 2000, και µε µεγάλη επιτάχυνση µετά το 2008, οι χωρικές επιπτώσεις της κρίσης δανεισµού, που πλήττει κράτη, πόλεις και άτοµα αποσπασµατικά και άνισα είναι ήδη πολύ αισθητές. Στο πολεοδοµικό λεξιλόγιο συναντιούνται µε όλο και µεγαλύτερη συχνότητα όροι όπως «συρρικνούµενες» πόλεις, πολεοδοµία «της λιτότητας» (δηλ. της περικοπής και στέρησης). Αναδεικνύεται σε διάφορες περιπτώσεις πόλεων και περιοχών η αιτιώδης σχέση µεγάλων «φαραωνικών» έργων / δανείων / κρίσης χρέους. Προωθούνται, ανάλογα µε τα τοπικά δεδοµένα, πολιτικές «µνηµονιακού τύπου» µε διαφοροποιήσεις, αλλά κοινή κατεύθυνση: υποτίµηση της εργασίας, της γης, των κτηρίων, πλειστηριασµοί, αρπαγή των «κοινών» και της δηµόσιας περιουσίας, υποτίµηση ή/και αρπαγή της ιδιωτικής περιουσίας κ.ο.κ.

Οι «µνηµονιακές πολιτικές» εφαρµόζονται µε απορρύθµιση και επεµβάσεις προσαρµοσµένες στο υφιστάµενο, σε κάθε περίπτωση, νοµικό πλαίσιο, και υπακούουν σε µια κοινή αρχή: περιορισµός της εµβέλειας των κρατικών λειτουργιών και παρεµβάσεων σε όφελος της ελευθερίας δράσης της επιχειρηµατικότητας. Έχει ονοµαστεί «το παράδοξο του φιλελευθερισµού», γιατί εφαρµόζεται µε έντονες κρατικές παρεµβάσεις – συχνά οριακές ως προς το κοινοβουλευτικό κεκτηµένο – που στοχεύουν στη µεγαλύτερη δυνατή ελευθερία και διεύρυνση των πεδίων δράσης του ιδιωτικού τοµέα και ειδικότερα του παγκοσµιοποιηµένου κεφαλαίου: της επιχειρηµατικότητας δηλαδή που θα βασιστεί στην εκποίηση της δηµόσιας περιουσίας και των «κοινών», στην απαξίωση της ιδιωτικής περιουσίας, στη συρρίκνωση προϋφιστάµενων οικονοµικών δραστηριοτήτων, στην υποτίµηση της εργασίας.

Αυτές οι αστικές πολιτικές της κρίσης, που συνυφαίνονται µε ύφεση και αστική συρρίκνωση, δεν συµβαδίζουν µε την ως τώρα παράδοση σύνταξης Ρ.Σ., που είναι συνυφασµένη µε την ανάπτυξη της δυναµικής περιοχών και πόλεων. Επιπλέον, οι καθιερωµένες για τη σύνταξη και θεσµοθέτηση Ρ.Σ. διαδικασίες διαβούλευσης είναι δύσκολο να επικυρώσουν τις πολιτικές ανατροπής του πολεοδοµικού και περιβαλλοντικού κεκτηµένου, που εισάγονται µε τα «µνηµόνια».

Φυσικά, δεν θα µπορούσε να αποκλειστεί η προσπάθεια προώθησης κάποιου τύπου «συνολικού» σχεδιασµού, που να κατοχυρώνει την ασφάλεια δικαίου πολιτικών απορρύθµισης. Αλλά τέτοια παραδείγµατα δεν έχουµε: ΟΙ νέοι τύποι ρυθµίσεων και επιχειρηµατικότητας που αναδύονται στις πόλεις της κρίσης, δεν επικαλούνται µια πολυδιάστατη στρατηγική για το µέλλον, αλλά την ανάγκη να αντιµετωπισθούν άµεσα πιεστικά προβλήµατα. Ισχυριζόµαστε έτσι ότι στη συγκυρία της κρίσης ο στρατηγικός ρόλος των Ρ.Σ. ευνοεί την ανάδειξή τους ως προνοµιακών πεδίων για τη µελέτη των αχαρτογράφητων αντιφάσεων και προβληµάτων που συνδέονται µε τις µνηµονιακές πολιτικές και τα ανάγει σε πολιτικό διακύβευµα.

Ερωτήµατα για το Ρυθµιστικό Σχέδιο Αθήνας-Αττικής στη συγκυρία της κρίσης

Η Ελλάδα σήµερα αποτελεί ίσως την πιο χαρακτηριστική περίπτωση εκδήλωσης της κρίσης και βίαιης ανατροπής των κεκτηµένων σε όλους τους τοµείς. Η βιαιότητα των ανατροπών είναι ιδιαίτερα αισθητή στα θέµατα του χώρου.

Είναι γεγονός ότι η αστική ανάπτυξη – µε διαδικασίες διαφοροποιηµένες σε σχέση µε τις κυρίαρχες στον ευρωπαϊκό χώρο – αποτέλεσε στην Ελλάδα προνοµιακό πεδίο της όλης αναπτυξιακής δυναµικής και της κοινωνικής συγκρότησης και συνοχής. Και αυτό εξηγεί βέβαια τη βιαιότητα των σηµερινών ανατροπών. Πρέπει, όµως, να επισηµάνουµε ότι οι µεγάλες µεταλλαγές στον τοµέα της αστικής ανάπτυξης – από τη 10ετία του 1950 µε την εξάπλωση της αντιπαροχής, µέχρι τη φάση της έντονης µεγέθυνσης µε τα Ολυµπιακά έργα και τη µετέπειτα ύφεση και κρίση – πραγµατοποιήθηκαν βασικά µε δηµοσιονοµικές και οικονοµικές πολιτικές. Σε κάθε περίπτωση οι χωρικές πολιτικές ακολουθούσαν, αντιµετωπίζοντας µε ad hoc λύσεις τις καταστάσεις που διαµορφώνονταν. Δεν είναι τυχαία, εποµένως, η αµηχανία σε σχέση µε τη σύνταξη / θεσµοθέτηση Ρ.Σ. και η «περιπέτεια» του Ρ.Σ.Α. του 1983, που κλήθηκε να αντιµετωπίσει µε ad hoc τροποποιήσεις τις σαρωτικές µεταλλαγές της αστικής ανάπτυξης, για να προσφέρει κάποιου τύπου ασφάλεια δικαίου.

Ποιοι παράγοντες έβαλαν σε κίνηση τις ρυθµίσεις που, κάθε φορά, ανέτρεπαν τα δεδοµένα της αστικής ανάπτυξης, κρατώντας, όµως, σχετικά σταθερά όσα αφορούσαν στη δοµή της έγγειας ιδιοκτησίας; Και τι σηµαίνουν οι σηµερινές ανατροπές που αφορούν, ίσως κυρίως, στα δεδοµένα της έγγειας ιδιοκτησίας; Τι συνεπάγεται αυτός ο εντελώς νέος και θεµελιακός παράγοντας για τις αναπλάσεις, για τα κέντρα των πόλεων, για την αστική διάχυση, την πολεοδοµική και κοινωνική συγκρότηση της πόλης, την οικοδοµική βιοµηχανία; Πώς µπορούµε να συζητήσουµε για µια νέα φάση χωρικών πολιτικών, µέσα στα νέα δεδοµένα; Πώς αντανακλώνται τα ερωτήµατα αυτά στο Νέο Ρυθµιστικό Σχέδιο «Αθήνα – Αττική 2021» που συζητήθηκε πρόσφατα στην Κοινοβουλευτική Επιτροπή της Βουλής; Πώς συντονίζονται µε αυτό οι χωρικές ρυθµίσεις των µνηµονίων; Ποιες είναι οι διαφορές αυτής της πρότασης Ρ.Σ., που συµπίπτει µε την ένταση της κρίσης, από τις προηγούµενες; Η αµηχανία στη συζήτηση της Βουλής, µήπως αντανακλά την επανάληψη της ιστορίας: «αχαρτογράφητες» δυνάµεις από τον χώρο της οικονοµίας προωθούν τις έντονες µεταλλαγές της αστικής ανάπτυξης σε κάθε συγκυρία ανατροπών, ενώ οι χωρικές πολιτικές προχωρούν µε ad hoc προσαρµογές; Αυτό, όµως, προδιαγράφει και το µέλλον του συγκεκριµένου Ρ.Σ.!

Δεν θα µας απασχολήσουν εδώ τα ερωτήµατα αυτού του τύπου, που πάντως θεωρούµε ότι αξίζει να συζητηθούν. Ισχυριζόµαστε όµως, ότι στην πραγµατικότητα οι συζητήσεις για τα αλλεπάλληλα Ρ.Σ. έχουν ουσιαστικά διεξαχθεί «µέσα στο παλάτι» του πολιτικού προσωπικού και έχουν λίγο και επιφανειακά απασχολήσει την επιστηµονική κοινότητα. Η αδυναµία θεσµοθέτησης Ρ.Σ. οφείλεται σε πολώσεις του πολιτικού προσωπικού που βρίσκεται κοντά στην εξουσία; Και πώς η κοινωνία των πολιτών θα µπει στους δαιδάλους του Ρ.Σ. για να αποκρυπτογραφήσει τα πολιτικά διακυβεύµατα και, ίσως, και όψεις / πλευρές της κρίσης;

ΜΑΡΙΑ ΜΑΝΤΟΥΒΑΛΟΥ

Οµότιµη Καθηγήτρια ΕΜΠ

ΥΓ. Το κείµενο αυτό γράφτηκε το Δεκέµβριο του 2013. Στις 15/1/2014 ανακοινώθηκε συγχρόνως ότι µέχρι τις 28/2/2014 α) θα έχει ψηφιστεί από τη Βουλή το νέο ΡΣ Θεσσαλονίκης και σύντοµα της Αθήνας και β) θα πραγµατοποιηθεί η κατάργηση και µεταφορά αρµοδιοτήτων του ΟΡΣΑ και του ΟΡΣΘ. Οι «αχαρτογράφητες» δυνάµεις που καθορίζουν τα θέµατα του χώρου κατοικούν στο ίδιο «παλάτι»;